提高認識強素質 積極參與立良法

地方性法規是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，是國家立法的重要補充。保山市人大常委會自2016年3月1日起獲得地方立法權以來，堅持依法立法、科學立法、民主立法，加強重點領域立法，不斷提高立法質量，充分發揮立法的引領和推動作用。已制定七部地方性法規：《保山市昌寧田園城市保護條例》于2017年10月13日起施行；《保山市龍陵松山戰役戰場遺址保護條例》于2019年1月1日起施行；《保山市城市環境衛生管理條例》于2019年10月1日起施行；《保山市人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規條例》于2020年4月9日起施行；《保山市和順古鎮保護條例》于2021年7月1日起施行；《保山市鄉村清潔條例》于2022年1月1日起施行；《保山市文明行為促進條例》于2023年1月1日起施行。這七部地方性法規都由省人大常委會報送全國人大常委會和國務院備案。為深入推進法治保山建設作出了貢獻。

一、充分認識地方立法在國家治理中的重要作用

新中國成立以來，我國地方立法經歷了一個從無到有、主體從少到多的發展變化過程。這個過程與我國社會主義現代化建設同步，是經濟社會發展不斷推動的結果；反映了對依法治國和國家治理認識的不斷深化，黨治國理政方式的重大轉變，是改革開放40多年來民主法治建設不斷發展的結果；賦予地方立法權，是我國立法體制的重大變化，是法治建設的重要里程碑，也是地方立法功效和作用不斷發現的結果。地方立法為加強地方政權建設，充分發揮地方主動性、積極性、創造性，不斷完善地方治理體制機制、提升地方治理能力和水平，發揮了重要作用。

在貫徹落實國家法律、行政法規和國家政策中發揮重要作用。我國實行單一制，地方由中央集中統一領導，但中央精神和很多法律、行政法規規定都有一個如何落地、如何接地問題，很多制度都需要結合地方實際來具體化，也就是要解決好立法通達群眾、通達基層的“最后一公里”問題，這都需要地方性法規發揮應有的作用。實踐中，實施類地方立法占有相當大的比重。

在因地制宜管理地方事務，推進地方治理中發揮重要作用。各地根據經濟社會發展需要，對由國家統一立法難以調整的本地方事務，積極開展創制性立法，為地方實現依法治理提供有力法治保障。一些地方把中央有關精神、法律行政法規有關規定、國家有關政策等進行梳理集合，結合地方實際制定地方性法規，為地方加強某方面工作提供綜合性制度支撐。還有一些地方抓住本地特有的問題開展立法，以“小切口”解決國家立法“無法觸及”的問題，提高立法的針對性。

先行先試、為國家立法提供樣本和經驗，發揮立法試驗田作用。各地依照法定權限，對國家尚未立法的事項，積極開展先行先試立法，充分發揮地方立法“試驗田”的作用，為國家立法積累經驗，提供樣本。

在增強法治觀念，培養法治人才，充分發揮人大制度功能方面發揮重要作用。立法實踐的需求牽引、鍛煉磨礪，培養形成了各地立法工作隊伍，為各地人大常委會行使好立法權，充分發揮人大制度功能發揮積極作用。地方立法是一項涉及黨委、人大、政府的全局性工作，需要認真研究、妥善處理立法過程中提出的不同意見，在矛盾的焦點上砍一刀，這對地方領導干部是一種生動的法治實踐教育。地方立法貼近地方實際，公眾參與地方立法又是有效的普法教育。

二、地方立法程序過程與重點環節

立項。即確定立什么法、解決什么問題。當前，立法需求旺盛，立法資源有限，科學確定立法項目，可使有限的立法資源用在急需必要的立法項目，高質量地推進制度建設。如果立法項目選擇不當，可能導致立法難度增加，立法效果不佳等問題。實踐中，確定立法項目，大致是通過立法規劃、立法工作計劃確定，也有根據實際需要，臨時追加的。

起草。起草地方性法規草案，是地方立法的基礎性工作。從國家立法和各地實踐看，起草法律、法規草案的主要環節有：一是明確起草任務和組織。明確起草任務、時間、組織和責任，其中最重要的是明確承擔起草任務的人員和組織形式。二是進行深入調查研究。起草階段的調查研究，重點在于摸清立法調整事項的現狀、問題、緣由、出路、方案等。三是起草條文、反復打磨。明確立法要解決的主要問題和可供選擇的解決方案等，在形成基本共識的基礎上，起草條文草案，廣泛征求意見，不斷打磨完善。

審議。審議是立法最基本的活動，立法程序的核心環節，也是審查法規草案是否必要、可行、成熟的法定形式。按照立法法的規定，地方性法規案的提出、審議和表決程序，根據地方各級人大和政府組織法，參照全國人大及其常委會立法程序，由地方人大規定。做好地方性法規案審議：一是組織做好審議前的準備。二是根據法規草案的成熟程度和立法所調整社會關系的復雜程度，科學合理地確定法規草案的審議次數。三是把握好審議的重點。發揮草案說明、修改意見的匯報、審議結果的報告等文件的引導作用。四是對特別重大事項作出規定的法規草案，應當提請人大會議審議。

批準。設區的市的地方性法規須報省、自治區的人大常委會批準后施行。省級人大常委會的審查標準是合法性審查，不包括合理性審查，也即對于設區的市制定的地方性法規的規定是否合理、立法技術是否成熟、文字表達是否優美等，不作為不予批準的依據。

另外，省、自治區人大常委會對報請批準的設區的市的地方性法規進行審查，發現其同本省、自治區的政府規章相抵觸的，應當作出處理：一是如認為設區的市的地方性法規相關規定是適當的，可以予以批準，按照地方性法規效力高于規章的原則，在設區的市的范圍內，適用該設區的市的地方性法規；二是如認為設區的市的地方性法規相關規定不適當，可以建議設區的市人大常委會修改，不修改可以不予批準；三是如認為設區的市的地方性法規和省、自治區的政府規章都不適當，可以分別要求相關制定機關作出修改。

要完善立法工作格局，健全立法工作機制。經過實踐探索，已形成黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局，立法工作機制不斷完善。黨中央和有立法權的地方黨委加強對主題重大、政治敏感、情況復雜、社會關注度高的重要法律法規規章制定工作的領導，討論決定立法涉及的重大體制和重大政策調整，協調解決重大立法爭議。人大常委會黨組堅決貫徹落實黨中央的決策部署，將黨的政策主張轉化為國家意志，立法中的重大事項、重大問題和重要情況及時請示報告。人大主導是人大行使立法權的應有之義，要通過立項、起草、審議等立法關鍵環節，發揮主導作用。立法的基礎在政府，要以政府為依托；同時要保障各方有序參與，集思廣益，匯集民情民意民智。

要不斷完善立法工作機制，提高科學立法、民主立法、依法立法水平，提高立法質量和效率。立法程序是立法工作機制的核心要素，是確保立法科學和民主、質量和效率的必要制度安排。法律法規案必須經過審議討論，方可交付表決，是民主立法的重要體現，也是為了形成正確的統一的意見；法律法規案經過一定的程序，必須交付表決，就是為了保證效率，防止久拖不決。

三、地方立法的制度規范與重要關系

權利與義務的關系。權利與義務是統一的，沒有無權利的義務，也沒有無義務的權利，立法要平衡規定好權利和義務。權利要依法行使，有權利就要有保障，公民、法人和其他組織合法權益受到侵犯，應當有補償救濟機制，公民也應當依法履行應盡的義務。

地方立法要深入研究所涉及的權利、義務關系及其內涵、依據、影響和實現路徑等，健全立法過程中的利益訴求表達機制和協調機制，平衡好法律規范中的權利義務關系。

權力與責任的關系。權力是把雙刃劍，在立法中，既要賦予政府必要的權力，以確保政府有措施有手段有能力進行有效治理；又要對政府權力的行使加以規范、制約和監督，劃定邊界，明確方式和責任。有權就有責，用權受監督。要通過設立相應制度，防止權力濫用，確保公民、法人和其他組織的合法權利不受侵害?？偟膩碇v，權力的授予應當以必要為限度，堅持公開、公平、公正，依法按程序行使權力，建立相對人、內部和外部等監督制約機制，是保障權力正確行使的基本要求。

對公共權力而言，要強化立法就是立責的法治觀念，既要賦權，又要限權、控權，規范權力運行。要按照職權法定、程序法定、監督有效原則，合理規范公共管理部門的權力與責任，加強對權力的制約和監督，推動政府轉變職能，簡政放權，強化公共服務職能，維護公民、法人和其他組織的合法權益，維護法治生態環境和社會公平正義。

同上位法保持一致與創新補充完善的關系。地方立法要充分體現法制統一的要求，與上位法保持一致，不得與憲法、法律、行政法規的具體條文內容相沖突；也不得與憲法、法律、行政法規的精神實質、基本原則相沖突。同時，地方立法也要立足本地實際，解決本地問題，突出地方特色，保持其生命活力。

地方立法要發揮好其獨特作用，就要在中國特色社會主義法治體系的框架內，按照“不抵觸、有特色、可操作”的要求，寓“統一”于“特色”，融“特色”于“統一”，把上位法的一般規定與本地實際需要緊密結合起來，做到既不與上位法相抵觸，又從本地實際出發，在增強地方特色上下功夫，在創新發展上下功夫，把主要精力放在對本地情況進行科學分析上，真正把地方立法同解決本地特殊問題結合起來，突出重點，針對實際，做好創新補充完善工作，始終保持地方立法的生機和活力。

盡力而為與量力而行的關系。立法為民、保障民生、惠民利民，是地方立法的重要價值取向。地方立法要立足于改善人民生活品質，積極推進就業、教育、醫療、社保、住房、養老、食品安全、生態環境、社會治安等領域的惠民立法。與此同時，落實相關惠民利民舉措，需要真金白銀來支撐，要平衡好立法保障的良好愿望和當地實際承受能力的關系。既要盡力而為，又要實事求是，量力而行，不能脫離實際制定難以兌現的規定。

要以滿足人民群眾基本需求為目標，合理確定社會保障項目和水平，防止脫離經濟社會發展的實際，超出財政承受能力，甚至盲目透支舉債。立法工作要在提升制度公平性上下功夫，合理引導預期，通過建立公平公正的社會制度環境，為人民群眾創造更加公平的教育機會、就業機會，引導人們靠勞動、創造來獲取報酬、體現價值。

原則與具體的關系。法律、行政法規等全國性立法，出于區域差異和普遍適用考慮，對一些內容只能作比較原則性的規定，目的是預留出空間讓地方根據當地實際情況作出具體規定。這時，地方立法特別是設區的市立法就應充分發揮職能作用，用好用足憲法、法律賦予的立法權，側重于解決好具體問題，不宜再作粗線條的原則規定。要研究清楚法規所調整的社會關系，盡可能實現精細化，能具體就具體，能明確就明確，增強法規的針對性、有效性和可操作性，因地制宜解決地方實際問題，避免出現含糊不清、模棱兩可的規范，真正做到立得住、行得通、可執行、真管用。

我們要深入學習貫徹習近平法治思想和中央人大工作會議精神，堅持黨對立法工作的領導，堅持科學立法、民主立法、依法立法，堅持不抵觸、有特色、可操作，把握地方立法規律，提高地方立法質量，今年要制定好《保山市集中式飲用水水源地保護條例》，為法治建設貢獻力量。